Tres razones para oponerse al TPP-11

Por Hassan Akram

El TPP-11 es la nueva versión de la Tratado de Libre Comercio Transpacífico que colapsó cuando Donald Trump ganó las elecciones presidenciales en EEUU y retiró la superpotencia de las negociaciones. Ahora con 11 países integrantes (en vez de 12), el nuevo acuerdo lleva el nombre del ‘Tratado Integral y Progresista del Transpacífico’. El cambio de nombre da cuenta de una supuesta transformación del acuerdo: los países dicen que sin EE.UU. pudieron hacerlo más amigable con los derechos medioambientales y laborales.  Así, se argumenta que el TPP-11 va a mejorar el bienestar de los ciudadanos, impulsando un crecimiento económico alto, pero sustentable ambiental y socialmente.

Sin embargo, una revisión cuidadosa del texto revela que los cambios al tratado han sido menores y que los efectos del TPP-11 no van a ser buenos, sino más bien nocivos. Son tres las principales críticas: el TPP-11 no va a gatillar un alto crecimiento; el TPP-11 sí va a reducir la soberanía nacional; y el TPP-11 no va a proteger la regulación pública. Para afirmar estos puntos se necesita una defensa un poco larga y técnica, pero se pueden resumir los argumentos críticos de forma corta y simple. Vamos punto por punto.

1. El TPP-11 no va a gatillar un alto crecimiento

Puesto que Chile tiene tratados de libre comercio (TLC) con todos los otros países integrantes del TPP-11, los aranceles (los impuestos que pagan las exportaciones chilenas dirigidas a estos mercados) ya son muy bajos. Entonces, ni el gobierno ni los más férreos defensores del TPP-11 en Chile creen que la gran contribución del tratado para el crecimiento chileno será por medio de una reducción arancelaria, impulsando una expansión de nuestra exportación.

Más bien se argumenta que el TPP-11 va a gatillar más Inversión Extranjera Directa (IED) porque tiene cláusulas que protegen legalmente a estas inversiones. Según el gobierno, la IED subirá con el TPP-11, y entonces aumentará el crecimiento económico. Se puede resumir el argumento así:

El problema con el argumento del gobierno es doble. Primero, Chile no atraerá mucho más IED simplemente por firmar el TPP-11 y segundo la IED que atraerá no será suficiente para poner a Chile en la senda de un alto crecimiento económico sostenible a largo plazo. La raíz del problema es que las mismas reglas del TPP-11 obstaculizan las políticas públicas complementarias, necesarias para tener más IED y más crecimiento.

Según el consenso amplio en la literatura académica, los países sólo atraen mayores niveles de IED firmando un TLC cuando ya están creciendo de forma rápida antes. Además, los mayores flujos de IED sólo gatillan un alto crecimiento cuando los sectores productivos que atraen esta inversión están fuertemente vinculados con los otros sectores de la economía nacional. En términos automovilísticos, firmar un TLC es como poner el acelerador: aumenta la velocidad, pero sólo si ya arrancó el motor que además está conectado a las ruedas. Pero Chile no está en una senda de alto crecimiento a largo plazo, más bien está en un período prolongado de estancamiento de la productividad desde alrededor de 2006. En otras palabras: el motor ya paró:

Además, la inversión extranjera que llega no se extiende a toda la economía, sino que se concentra casi exclusivamente en el procesamiento de los recursos naturales. Esta concentración en recursos naturales es evidente con la muy baja “complejidad económica” de las exportaciones chilenas (el principal indicador de su grado de diversificación tecnológica). Así, la conexión de la economía exportadora que atrae la IED con la economía nacional es débil. En otras palabras, el motor del auto ya no está conectado bien a las ruedas. Entonces, con el motor de la economía chilena parado y además con su conexión a las ruedas dañada, poner el acelerador (firmar el TPP-11) no va a hacer nada, si no se arregla el problema con el motor mismo.

Lamentablemente, es el mismo TPP-11 él que hace imposible arreglar los problemas con el motor. La economía chilena está estancada producto de su dependencia de la exportación de recursos naturales. Las políticas de diversificación productiva, que generarían una matriz exportadora con más complejidad tecnológica, podrían resolver este problema. Si el Estado promueve la inversión privada en sectores económicos nuevos (con externalidades positivas de aprendizaje, en jerga económica), podría aumentar su crecimiento económico. Además podría hacer que la IED que llega consolide la base tecnológica para mantener este crecimiento a largo plazo. Pero el TPP-11 reduce la soberanía nacional (ver punto 2), y entonces obstaculiza las políticas públicas complementarias de diversificación productiva.

2. El TPP-11 sí va a reducir la soberanía nacional

Son cuatro las principales políticas públicas de diversificación productiva que el TPP-11 dificulta: la prohibición a requisitos de transferencia tecnológica; la eliminación obligatoria de los impuestos a la exportación; la restricción a las políticas de contratación pública y la restricción a las políticas hacia las empresas públicas. Analizamos cómo cada una de estas políticas ayuda a gatillar el alto crecimiento y cómo el TPP-11 las obstaculiza por la pérdida de soberanía nacional.

Las políticas de transferencia tecnológica son todas las acciones del Estado para catalizar el aprendizaje local de las nuevas técnicas productivas que traen las transnacionales que invierten en Chile. Los trabajadores contratados por los inversionistas internacionales y las empresas proveedoras que usan pueden aprenderlas si se crea un ambiente proclive a la absorción de nuevas prácticas. El Estado puede generar dichos ambiente con políticas que incitan al inversionista a encargarse de este aprendizaje y así la IED tiene efectos de derrame, gatillando el crecimiento del producto total. Lamentablemente TPP-11 prohíbe los ‘Requisitos de Desempeño’ que obligan a los inversionistas a promover este aprendizaje necesario para el alto crecimiento.

La segunda política prohibida es la de los impuestos a la exportación. Según el proyecto de ley que presentó el gobierno, el TPP-11 incluye la “prohibición de establecer impuestos a las exportaciones” para “evitar las prácticas que distorsionen el normal funcionamiento del comercio internacional”. Sin esta prohibición, Chile podría implementar un impuesto escalonado a la exportación cuprífera que gravara más la exportación de concentrado de cobre que el cobre refinado, incentivando las empresas a refinar más del mineral en Chile. Esto es particularmente importante para una estrategia pro-desarrollo en Chile porque subir el nivel de valor agregado de las exportaciones chilenas es el primer paso para complejizar la economía en términos tecnológicos (lo que abre camino a la diversificación productiva). Cuando una economía tiene una matriz exportadora basada en recursos naturales, usarlos como base para actividades innovadoras es clave para tener alto crecimiento. Pero el TPP-11 lo prohíbe.

El tercer tipo política pro-desarrollo que el TPP-11 obstaculiza está relacionado con la contratación pública. Muchas veces los Estados imponen requisitos a las empresas que contratan para construir infraestructura pública y para proveerlos de bienes y servicios necesarios para el quehacer cotidiano de gobernar. Pueden pedir a las empresas domésticas actividades más complejas en términos tecnológicos, aunque exista una alternativa extranjera más barata. Así la empresa nacional podría usar la experiencia para subir sus capacidades técnicas y, a través del learning by doing (aprendizaje por la práctica), complejizar la matriz productiva y exportadora. Sin embargo, el TPP-11 prohíbe precisamente este tipo de política, porque prohíbe que los Estados pongan condiciones a las empresas que contratan, salvo las directamente relacionadas con la tarea por la cual se hace la licitación. Cualquier requisito extra para promover el alto crecimiento queda prohibido.

El cuarto tipo de política pro-desarrollo dificultado por las reglas del TPP-11 son las que están relacionadas con las empresas del Estado. Sin el TPP-11, el Estado puede usar la contratación pública para darle a una empresa privada chilena la posibilidad de aprender a hacer una actividad tecnológicamente más compleja, y así generar externalidades positivas para subir el crecimiento nacional. Pero el Estado también puede hacer exactamente lo mismo con una empresa pública.  No sólo podría otorgarles contratos a pesar de no tener la mejor relación precio-calidad, sino también entregarles ayuda financiera para hacer estas actividades que no son competitivas en el mercado. Lamentablemente, el TPP-11 también obstaculiza este tipo de subsidio a las empresas del Estado (algo que otros TLC que tiene Chile no hacen – siendo esto una nueva extensión de la intromisión de los tratados en la soberanía nacional).

Cuando los tratados bloquean estas políticas públicas de diversificación productiva, entonces el Estado no tiene el poder soberano para asegurar que la inversión extranjera que llega al país esté canalizado hacia sectores con externalidades positivas. Entonces no tiene la capacidad de usar esta IED para gatillar mayor crecimiento a largo plazo. Lamentablemente, son las mismas reglas del TPP-11, las que hacen que Chile no puede aprovecharse de los beneficios potenciales del TPP-11.

3. El TPP-11 no va a proteger la regulación pública

Las reglas del TPP-11 se hacen cumplir a través de tribunales de arbitraje internacional organizado ad hoc. El tratado le entrega a estos árbitros una jurisdicción por sobre las cortes domésticas. Así, una empresa transnacional que ha invertido acá puede demandar al Estado chileno si implementa una regulación pública que supuestamente transgrede las prohibiciones del tratado, y daña la empresa. Normalmente, los tribunales de arbitraje sólo pueden exigir una indemnización monetaria para un inversionista. Sin embargo, los laudos pueden ser tan altos (no hay ningún límite ni mecanismo de apelación) que los Estados muchas veces retractan regulaciones públicas para hacer que el inversionista retracte su demanda (o incluso para evitar que la empiece).

Esto ocurrió, de forma notoria, con el caso de Vattenfall, donde Alemania redujo los requisitos de mitigación para una termoeléctrica luego de que sus dueños suecos pusieron una demanda para US$1,9 mil millones. Ocurrió lo mismo en el caso Ethyl, cuando Canadá eliminó su prohibición al MMT (un aditivo a la gasolina, neurotóxico pero bueno para el rendimiento de los automóviles) para que una transnacional retirara su demanda de indemnización de US$200 millones.  Los dos requisitos  que se usaron para limitar las regulaciones ambientales alemanas y las regulaciones de salud pública canadienses están presente en el TPP-11: el de un ‘trato justo y equitativo’ (TJE) y el de evitar la ‘expropiación indirecta’ (EI). Entonces, además de obstaculizar las políticas de diversificación productiva necesaria para tener alto crecimiento económico a largo plazo, el TPP-11 podría bloquear la regulación pública.

En el caso del TJE, el TPP-11 garantiza que cada gobierno integrante “otorgará a las inversiones … el trato justo y equitativo”. Este requisito vela por la seguridad jurídica de los inversionistas extranjeros, garantizándoles el debido proceso con los mismos derechos que los nacionales (protegiéndoles de la arbitrariedad y la discriminación que pueden sufrir los no-ciudadanos en cortes domésticas). Con esta mayor protección jurídica los inversionistas no sienten que estén arriesgando tanto con una inversión extranjera y así se espera aumentar la IED y el crecimiento. Sin embargo (como vimos con Vattenfall y Ethyl), este requisito generó muchas demandas contra Estados por implementar regulaciones ambientales y de salud, que fueron interpretadas como cambios discriminatorios a la situación legal de los inversionistas.

En el caso de la EI, el TPP-11 explicita que ningún gobierno “expropiará ni nacionalizará una inversión cubierta, sea directa o indirectamente mediante medidas equivalentes a la expropiación o nacionalización”. Además, aclara que “la expropiación indirecta, es donde un acto o una serie de actos de una parte tienen un efecto equivalente al de una expropiación directa sin la transferencia formal del título”. La idea de esta regla es asegurar al inversionista extranjero que el gobierno no va a aprovecharse de su estatus de externo al sistema político. Con esta mayor protección, se espera aumentar la IED y crecimiento. Sin embargo, bajo el argumento que algunas regulaciones públicas hacen imposible que las inversiones sean rentables, este requisito ha servido de justificación para exigir a los Estados enormes indemnizaciones.

Los defensores del TPP-11 argumentan que incluye varias cláusulas de salvaguardias que tienen la intención de evitar fallos como Vattenfall y Ethyl, protegiendo la facultad de los Estados de hacer regulaciones públicas. Entonces, se insertaron nuevos límites al alcance de los dos conceptos más problemáticos. Así, una demanda para indemnización por una violación del ‘trato justo equitativo’ sería más difícil de comprobar porque su definición ahora es más acotada. Por ejemplo, su definición tiene que ser compatible con el derecho consuetudinario que permite la regulación pública.

De la misma forma una demanda para indemnización por ‘expropiación indirecta’ sería más difícil de ganar –para el inversionista- porque ahora –con el TPP-11- supuestamente hay más situaciones donde está permitido expropiar, por ejemplo, por propósitos públicos (ambientales o de salud).

Lamentablemente, estas cláusulas no surtirán efecto porque su aplicación dependerá de la interpretación jurídica de los tribunales de arbitraje internacional, encargados de hacer cumplir los tratados. Según los estudios académicos más exhaustivos, el mecanismo de resolución de conflictos entre Estados e Inversionistas a través del arbitraje ad hoc es intrínsecamente sesgado a favor de los empresarios y en contra de los Estados. Entonces, más allá de las cláusulas nuevas el TPP-11 terminará reduciendo la capacidad del Estado chileno de proteger el medioambiente, la salud y otros temas sociales, tal como ha ocurrido con otros TLC.

Es cierto que estos mecanismos de arbitraje ya existen para las inversiones hacia Chile gracias a los otros TLC firmados. Pero con el TPP-11 se extiende la jurisdicción de los árbitros a las inversiones provenientes de más países (Brunéi, Nueva Zelandia, Singapur, Vietnam y Malasia). Así el TPP-11 aumentará el efecto disuasivo de los inversionistas contra el Estado, limitando los cambios regulatorios necesarios en Chile para el bienestar público. Además, este punto negativo (junto con la prohibición de políticas de diversificación productiva) no será compensado por ningún efecto positivo en crecimiento.

Por todo lo anterior, no queda más que oponerse al TPP-11.n

---

Hassan Akram

Doctor en Ciencia Política, Magíster en Desarrollo Económico, Universidad de Cambridge